Styrende dokumenter - avstandsoppfølging som velferdsteknologi

I det norske lovverket blir ikke velferdsteknologiske løsninger definert som en egen type tjeneste, men snarere et virkemiddel og en måte å gi helse- og omsorgstjenester på.

Publisert 18. oktober 2021 | Sist oppdatert 18. oktober 2021

Som andre typer helsetjenester reguleres derfor avstandsoppfølging i den kommunale helse- og omsorgstjenesten av de alminnelige juridiske føringene som finnes i en rekke sentrale lovverk. Dette inkluderer blant annet:

Pasient- og brukerrettighetsloven
Helse- og omsorgstjenesteloven
Helsepersonelloven
Pasientjournalloven
Personopplysningsloven
Forvaltningsloven
Forskrift om pasientjournal
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring
Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjeneste

I tillegg kan eksempelvis helseregisterloven være gjeldende.

I henhold til Velferdsteknologiens ABC, som utgis av KS i samarbeid med Direktoratet for e-helse, Helsedirektoratet og Norsk helsenett gjennom Nasjonalt velferdsteknologi-program, gjelder de mest sentrale reglene «forsvarlighet, journalføring/dokumentasjon, brukermedvirkning, samtykke, taushetsplikt og behandling/deling av personopplysninger» (KS, 2021). Det er verdt å merke at siden avstandsoppfølging i de fleste tilfeller er basert på teknologi der personen selv må gjøre en aktiv handling for å overføre informasjon eller varsle helsepersonellet, ansees ikke dette som en «inngripende teknologi» i henhold til lovverket.

Normen

For å håndtere den juridiske kompleksiteten rundt bruk av informasjonsteknologi i helsetjenesten, herunder velferdsteknologiske løsninger som avstandsoppfølging, er det

utviklet et omforent sett av krav til informasjonssikkerhet som alle løsninger må følge.

Dette er basert på lovverket og kalles Norm for informasjonssikkerhet og personvern

I helse- og omsorgssektoren, også kjent som Normen. Dette er en bransjenorm som

forvaltes av ulike etater og virksomheter i helsesektoren og er under stadig revisjon. Til tross for at Normen er omfattende og supplerer gjeldende lovverk, finnes det også lovkrav utover det som omtales i Normen. Alle helsevirksomheter har ansvar for å følge disse kravene.

Noen eksempler er nyttige for å illustrere hvordan avstandsoppfølging er omfattet av de samme lovkravene som annen helsehjelp. Et eksempel er fra helsepersonelloen §§ 39 og 40, som beskriver plikten til å føre journal for den enkelte pasienten, og spesifiserer kravene til denne dokumentasjonen. Denne dokumentasjonsplikten gjelder uansett hva slags behandlingsform pasienten mottar, herunder den som gis gjennom avstandsoppfølging.

Et annet eksempel er medvirkningsretten, som er nedfelt i § 3-1 i pasient- og brukerrettighetsloven. Denne tilsier at pasienten skal kunne medvirke i valg av

«tilgjengelige og forsvarlige tjenesteformer og undersøkelses- og behandlingsmetoder».

Det tilsier at pasienten har rett til å medvirke i beslutningen om å benytte avstandsoppfølging. Paragraf 3-5 sier også at informasjon må være «tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn» og gis på «hensynsfull måte». Personalet har ansvar for å sikre at mottakeren har forstått innholdet og betydningen av informasjonen, og opplysninger om at informasjon er gitt, skal føres i en journal. Helsepersonell må være oppmerksom på at bruk av teknologi for avstandsoppfølging kan komplisere kommunikasjonen med pasienten, og gjøre nødvendige tiltak for å sikre at mottakeren har forstått innholdet som blir kommunisert.

Et tredje eksempel er kravene i pasientjournalloven. Denne skal sikre at behandling av helseopplysninger skjer på en måte som gir kvalitet i helsehjelp og beskytter personvernet. I tillegg spesifiserer § 19 at databehandleren og de dataansvarlige må sørge for å tilgjengeliggjøre pasientopplysninger når dette er nødvendig for den enkelte pasient, samtidig som datasikkerheten ivaretas. Pasientjournalforskriften av 2019, som er tilpasset en digital pasienthverdag og EUs personvernforordning, utdyper forhold som angår ivaretakelse av informasjonssikkerhet og tiltak som skal fattes for at denne er tilfredsstillende, herunder spørsmål om tilgangsstyring og logg. I Normen er disse kravene tatt inn i normteksten og veilederne.

Selve Normen består av en normtekst med seks kapitler som omhandler informasjonssikkerhet og personvern generelt, samt en rekke veiledende støttedokumenter

(Normen har forrang i tilfeller der det er motstrid mellom Normen og støttedokumentene). Normen opererer med fire sentrale begreper for informasjonssikkerhet. Det første, integritet, betyr at helse- og personopplysninger må sikres mot utilsiktet eller uautorisert endring og sletting. Det andre, tilgjengelighet, betyr at opplysningene som skal behandles, må være tilgjengelig når det er behov for dem. Det tredje, konfidensialitet, handler om taushetsplikt og personvern, altså å sikre at uvedkommende ikke får adgang til opplysninger. Det siste begrepet, robusthet, handler om et system eller en virksomhets evne til å «gjenopprette normaltilstand etter for eksempel en fysisk eller teknisk hendelse».

Selve normteksten er for omfattende å gjennomgå i denne kunnskapsoppsummeringen, men den beskriver områder som ledelse og ansvar, risikostyring, grunnleggende om behandling av helse- og personopplysninger samt informasjonssikkerhet. I tillegg kommer en rekke støttedokumenter som vedlegg, herunder tematiske faktaark som beskriver hvordan virksomheter kan oppfylle normkravene, mer omfattende tematiske veiledere (på 30–50 sider) samt dokumentmaler og sjekklister som brukere kan benytte i sin egen virksomhet. Det finnes eksempelvis en egen veileder i informasjonssikkerhet og personvern til bruk for kommuner når de jobber med velferdsteknologi. I tillegg har Direktoratet for e-helse ressurser, kurs og webinarer som støtter opp under Normen.

Normens faktaark om videokonsultasjon

En viktig type veiledende støttedokumenter er faktaarkene for spesifikke anvendelser og Problemstillinger. Disse blir løpende oppdatert i henhold til siste versjon (6.0), herunder Ny personopplysningslov, endringer i helselovgivningen og EUs personvernforordning.

Faktaark 54: Videokonsultasjon er særlig rettet mot informasjonssikkerhet og personvern i avstandsoppfølging. Dokumentet definerer videokonsultasjon som «ytelse av helsehjelp med videooverføring hvor pasienten enten er til stede i videokonsultasjon eller omtales med identifiserende opplysninger». Dette kan innbefatte både bruk av virksomhetens utstyr og pasientens private utstyr, noe som gir ulike risikoer og tiltak, eksempelvis knyttet til autentisering av utstyret og brukeren av det.

Faktaarket om videokonsultasjon er på syv sider. Det omtaler ikke lagring av videoopptak, men det er utviklet en egen veileder for dette. Gjennom faktaarket gis virksomheten «oversikt over krav som skal ivaretas ved etablering og bruk av videokonsultasjon». Det viser både til andre relevante faktaark og en rekke relevante dokumenter. Ansvaret ligger hos virksomhetens ledelse, som skal sikre at pasientens rettigheter og sikkerhet er ivaretatt, at taushetsplikten følges, og at personvernet sikres tilstrekkelig. Det er krav om dokumentasjon av nødvendige sikkerhetsløsninger. Eksterne leverandører og databehandlere må også dokumentere sin rolle i løsningen, herunder databehandleravtaler.

Videre består faktaarket av en omfattende tabell som spesifiserer krav som virksomheten er ansvarlig for (basert på Normen) og en utdypning av disse kravene med tilhørende løsninger. Eksempel på krav er: sikring av lovlig behandling av personopplysninger; informasjon til brukere om hva videokonsultasjon innebærer; entydig identifisering av brukere og helsepersonell (såkalt autentisering); autentisering av utstyret; kryptering av kommunikasjonen; logging av utlevering av helseopplysninger (videokonsultasjoner har eksempelvis samme dokumentasjonsplikt som ordinære konsultasjoner); ivaretakelse av taushetsplikt, lagring og deling av samtaler og data om disse; personvernrettigheter og innbygging av personvern i løsningen. Normen pålegger også at det gjøres en risikovurdering (det finnes et eget Faktaark, nummer 7, som beskriver krav til risikovurderinger). Det må også gjøres en personvernkonsekvensutredning for de involverte med tilhørende tiltak.

Faktaarket gir også eksempler på scenarioer som kan brukes i arbeidet med risikovurdering og personvernkonsekvensutredning. I henhold til Normen må det etableres rutiner for tilgangsstyring, autorisering og autentisering av pasienter og helsepersonell, kryptering av kommunikasjon, sikre godkjente deltakere i kommunikasjon (taushetsplikt); periodisk kontroll av systemrettigheter; journalføring av helse og personopplysninger; rutiner for bruk av helsepersonellets private utstyr; informasjon og opplæring; pasientinformasjon og rutiner som må vurderes hvis løsningen ellers krever det. Bruk av tolk og databehandlere blir også omtalt. Faktaarket følges av en sjekkliste som kan benyttes av virksomheter som skal planlegge og ta i bruk slike løsninger.

Innovasjon i omsorg

En rekke offentlige utredninger, meldinger til Stortinget og andre dokumenter av strategisk karakter fremhever avstandsoppfølging som et viktig bidrag for å løse fremtidens utfordringer innen helse- og velferd som et virkemiddel for å mestre egen helse. Av disse kan kildene nedenfor fremheves som særlig retningsgivende. Merk at for å gjøre det enklere for leseren å oppsøke kilder fortløpende er det lagt inn lenker direkte til dokumentene i hver beskrivelse.

Innovasjon i omsorg (NOU 2011: 11) er et sentralt dokument for utbredelsen av velferdsteknologi i Norge. Utredningen, som ble levert av det såkalte Hagen-utvalget, forteller leseren at «telemedisin og ny kommunikasjonsteknologi gir helse- og omsorgs-tjenestene mulighet til å forbedre, forenkle og effektivisere virksomheten». Blant annet vektlegges reduksjon av pasientreiser. Utredningen peker også på uttrykket «My home is my hospital». Dette spiller på muligheten for at hjemmet kan gjøres til et sted for å tilby helsetjenester og dermed være et alternativ til kostbare og uønskede opphold på institusjon. Utredningen baserer seg på følgende definisjon fra daværende Nasjonalt senter for samhandling og telemedisin: «Undersøkelse, overvåking, behandling og administrasjon av pasienter og opplæring av pasienter og personale via systemer som gir umiddelbar tilgang til ekspertise og pasientinformasjon uavhengig av hvor pasienter eller relevant informasjon er geografisk plassert» (se avsnitt 7.1.3). Utredningen peker også på noen aktuelle brukergrupper, herunder kroniske lidelser som KOLS og diabetes, og bruksområder som pasientkontakt og spesialistveiledning til annet helsepersonell.

Morgendagens omsorg

Morgendagens omsorg (Meld. St. 29 (2012–2013)) har sammen med Innovasjon i omsorg vært toneangivende for den velferdsteknologiske satsingen nasjonalt. Dokumentet beskrives som en «mulighetsmelding for omsorgsfeltet». Det skal gi brukere av helse-og omsorgstjenesten mulighet til å mestre hverdagen, videreutvikle faglig arbeid og skape trygghet gjennom nyskapelse. Begrepsmessig omtaler heller ikke dette dokumentet avstandsoppfølging eksplisitt, men beskriver konseptet «telemedisin» som en komponent av «IKT i helse», som overlapper med kategorien «velferdsteknologi». Det dreier seg altså her om tilfeller der helsehjelp blir «understøttet av helsepersonell som befinner seg på andre steder enn pasienten».

HelseOmsorg 21

HelseOmsorg 21 ble lansert i juni 2014 og er et strategidokument som skildrer et fremtidig kunnskapssystem for bedret folkehelse (NFR, 2014). Dokumentet skal fremme en «kunnskapsbasert helse- og omsorgstjeneste kjennetegnet av kvalitet, pasientsikkerhet og effektive tjenester». Under anbefalinger og forslag til tiltak for kommunesektoren peker arbeidsgruppen på behov for kompetanse, kapasitet og insentiver for innovasjon i kommunene. Her omtales telemedisin eksplisitt sammen med e-helse og velferdsteknologi. Dokumentet fastslår at det på dette området er et behov for «iverksetting av større pilotprosjekter som inkluderer forskningsbasert evaluering, planer for spredning og implementering».

Anbefalingene fra overnevnte dokument ble realisert gjennom Nasjonalt velferdsteknologiprogram, et samarbeid mellom KS, Direktoratet for e-helse og Helsedirektoratet. Programmet ble etablert av Stortinget i revidert nasjonalbudsjett for 2013 (Prop. 149 S (2012–2013)) og følger også opp flere av anbefalingene fra Morgendagens omsorg. Programmet skal bidra til at flere kommuner tar i bruk velferdsteknologi, og dekker ved utgangen av 2020 rundt 340 kommuner. En av de større nasjonale utprøvingene i dette programmet har vært avstandsoppfølging. Resultatene av denne utprøvingen, som varer ut 2021, beskrives mer utfyllende nedenfor. Opprinnelig sluttdato for det overordnede nasjonale programmet var utgangen av 2020, men dette er foreslått videreført i statsbudsjettet for 2021, Prop. 1 S (2020–2021).

Leve hele livet

Stortingsmeldingen Leve hele livet – En kvalitetsreform til eldre viser til Regjeringens plan for omsorgsfeltet 2015–2020 samt Nasjonalt velferdsteknologiprogram (Meld. St. 15 (2017–2018)). Målet er, som tidligere, å komme frem til nasjonale anbefalinger. Leve hele livet peker ut arbeidet med en nasjonal utprøving av avstandsoppfølging for kronisk syke gjennom Nasjonalt velferdsteknologiprogram (se spesielt avsnitt 3.2.3). Dokumentet fremhever at avstandsoppfølgingen i noen kommuner knyttes til såkalte primærhelseteam, som er en flerfaglig gruppe av helsepersonell som jobber sammen for pasienter med sammensatte behov under ledelse av en fastlege. Denne digitale hjemmeoppfølgingen skjer ved hjelp av nettbrett og sensorer som utleveres til brukeren av kommunen. Dette beskrives i mer detalj i avsnittet Avstandsoppfølging i nasjonal utprøving.

Andre ressurser

Som for andre nye kommunale tjenestetilbud ønsker sentrale myndigheter at tjenesteutviklingen rundt avstandsoppfølging skjer i henhold til Veikart for tjenesteinnovasjon (KS, 2015). Dette er en verktøykasse for innovasjonsledelse. Den er strukturert rundt en faseinndeling som spenner seg fra forankring og behov via innsiktsarbeid, pilotering og overgang til drift og etablering av vedvarende, ny praksis.

Det finnes i tillegg en stor mengde dokumentasjon på temaet avstandsoppfølging hos Helsedirektoratet, i hovedsak i form av prosjektrapporter og evalueringer av ulike delprosjekter fra den nasjonale utprøvingen. Nasjonalt senter for e-helseforskning har også en egen temaside med faglige ressurser. KS har i tillegg utviklet en serie veiledere som er relevante for bruk av avstandsoppfølging.

Et sentralt hjelpemiddel for alle i den norske primærhelsetjenesten som planlegger bruk av avstandsoppfølging, er Kvikk-guide til digital hjemmeoppfølging, en digital ressurs utarbeidet gjennom Nasjonalt velferdsteknologiprogram i samarbeid mellom KS, Direktoratet for e-helse og Helsedirektoratet. Guiden følger i stor grad logikken som ligger til grunn for det nevnte Veikart for tjenesteinnovasjon.

Ifølge denne guiden bør prosessen med å iverksette digital avstandsoppfølging i hjemmet struktureres i fire faser: 1) avklare behovet, 2) utforme tjenesten, 3) imple-mentere tjenesten og 4) drift og evaluering. Første fase, avklare behovet, spesifiserer fire nødvendige avklaringer før man går i gang som forutsetninger for å lykkes. Dette er å:

a) avklare samarbeidet på tvers av aktørene, b) definere en målsetting for tjenesten, c) avklare hvordan oppfølging skal organiseres, og d) avklare teknologibehovet.

Rådene er bygget opp rundt beskrivelser av ulike aktørers rolle og ansvar, kulepunk-ter med instrukser som «gjør dette», samt momenter å «tenke over», inkludert «tips og råd» til refleksjon. Veilederen inneholder også eksempler og verktøy for å jobbe med personvern og informasjonssikkerhet. Utforming av tjenesteforløp forutsetter eksem-pelvis en bred involvering av alle aktørene som skal delta. Det må også defineres roller og ansvar for oppgaver i tjenestemodellen, hvem som er eier av tjenesten, og hvordan den skal finansieres, med tilhørende avtaleverk. Gjennomføring av selve anskaffelsen krever både forberedende arbeid opp mot leverandører og andre aktører, planlegging av anskaffelsen samt en risiko- og sårbarhetsanalyse. Beskrivelsen av arbeidsprosesser og rutiner forutsetter at det legges planer for dokumentasjon, journalføring og infor-masjonsdeling, rutiner for tjenesten og hvordan håndtering av utstyr og support skal organiseres. Behandling av helse- og personopplysninger vies særlig oppmerksomhet i dokumentet.

Når man er kommet til det skrittet at tjenesten er ferdig utformet, skal den så bli iverksatt i praksis. Denne implementeringen krever egne planer for inklusjon av brukere og kommunikasjon til innbyggere. Organisasjonen må klargjøres, informasjon må nå alle relevante aktører, og både de tekniske og organisatoriske løsningene må gjennomgå omfattende testing. Under drift skal brukere sikres regelmessig oppfølging, og tjenesten bør være gjenstand for kontinuerlig forbedringsarbeid gjennom analyser og evalue-ringer. For å lykkes med å realisere økonomiske gevinster rundt avstandsoppfølging («digital hjemmeoppfølging») må både kostnader og gevinster kartlegges. Ved å gjøre gode nullpunktmålinger kan tjenestetilbyderen så vurdere om gevinstrealiseringsplanen er plausibel, og bruke innsamlede data aktivt i det videre forbedringsarbeidet rundt tjenesten.

Nasjonalt velferdsteknologiprogram har også laget en kort veileder for bruk av avstandsoppfølging under covid-19. Dette er en kortversjon av dokumentet som ble beskrevet i forrige kulepunkt, med særlig hensyn til tidskritiske forhold knyttet til pandemien, som nøkkelmomenter hva angår hasteanskaffelser av nytt utstyr, da slike kan være særlig utfordrende å håndtere for kommunene.

Skriv ut