Styrende dokumenter for ansattes medvirkning

NORGES OFFENTLEGE UTGREIINGAR (NOU-AR)

Nou 2010:1 Medvirkning og medbestemmelse i arbeidslivet 

Brubakkenutvalet presenterte ein gjennomgang av regelverket for medverknad og medbestemming i arbeidslivet, og korleis reglane vert praktisert i norsk arbeidsliv (1). Ein slik heilskapleg gjennomgang hadde ikkje vore gjennomført tidlegare. Utvalet vurderte òg dei ulike reglane om medverknad og medbestemming med sikte på å koma fram til om ordningane er tilfredsstillande eller om det bør vurderast andre ordningar. Det er vist til denne NOU-en fleire stader i denne rapporten. Denne utgreiinga er relevant fordi ho gjev ei oversikt over lover, reglar, føringar og erfaringar som omhandlar medverknad og deltaking for heile arbeidslivet i Noreg.

Nou 2010:13 Arbeid for helse – Sykefravær og utstøting i helse- og omsorgssektoren

I denne utgreiinga er det helse- og omsorgssektoren sitt eige sjukefråvær og overgang frå arbeidsliv til uføretrygd eller andre trygdeytingar som står i sentrum (72). Utgreiinga viser til ei rekkje moglege årsaker til sjukefråvær og utstøyting, og det vert hevda at eit meir inkluderande arbeidsliv kan bidra til betre helse og mindre helseskilnader. Ei av forklaringane dei fremjar er at det er store skilnader i arbeidsinnhald og arbeidsmiljø mellom yrkesgruppene. Samla sett meiner utvalet at ressursane i sektoren lyt brukast på ein betre måte. Etter utvalet si meining er det å redusera sjukefråvær og behandla arbeidstakarar lenger i arbeid ein av dei største utfordringane framover å rekruttera og halda på personell. Utvalet slår fast at mellom anna arbeidsmiljølovgjevinga og medbestemmingsrett påverkar helserelatert fråvær og utstøyting, og er såleis relevant her.

Nou 2011:11 Innovasjon i omsorg

Denne offentlege utgreiinga (Hagenutvalet) hadde som mandat å drøfta nye løysingar for framtidige utfordringar i helse- og omsorgssektoren og i den kommunale omsorgstenesta (13). I kap. 4 Innovasjon og omsorg, vert innovasjon definert som ”kunnskap som tas i bruk i en ny samanheng eller som blir brukt på en ny måte”. Omgrepet omsorg vert definert som både praktiske handlingar, omtanke og kjenslemessige engasjement. Omgrepet fangar dermed både kva som vert gjort, relasjonane mellom partane og kvaliteten på det utførte arbeidet. Dei sterke drivarane for innovasjon i offentleg sektor er politisk leiarskap, tilsette og leiarar i offentleg sektor, samt det levande lokalsamfunnet. Innovasjonsbarrierar som vert beskrive i utgreiinga er kommunane sitt strenge krav til økonomistyring og forvaltning, utviklinga av statlege forskrifter, og ei stor auke av rettleiingar og planar innanfor helse og omsorgstenestene i kommunane, samt det å skapa ein kultur som gjev rom for prøving og feiling. I utgreiinga vert det presisert at leiarar som utviklar medarbeidarane sin kompetanse, delegerer oppgåver og oppmuntrar til medverknad, bidreg til å gjera verksemda meir innovativ, samt at god innovasjonsleiing inneber at dei tilsette deltek i å definera problem og å utforma gode løysingar. Utgreiinga viser til mange døme på innovasjon i omsorgssektoren. Denne utgreiinga er relevant fordi den gjev føringar og døme på korleis medverknad og deltaking er eit vilkår for innovasjon i omsorgstenestene.

Nou 2015:11 Med åpne kort – Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene

I denne utgreiinga vart det føretatt ei brei gjennomgang av korleis samfunnet fylgjer opp alvorlege hendingar og mistanke om lovbrot i helse- og omsorgssektoren (35). Utvalet har vurdert relevante ordningar og føreslår endringar i regelverk, organisering og praksis som kan bidra til å betra pasient- og brukartryggleik i tenestene og ivareta interesser og rettstryggleik til pasient, brukar og pårørande, verksemd og helsepersonell. Utvalet har sett på verksemder som yter helse- og omsorgstenester, pasient og brukaromboda, utdanning av helsepersonell, meldeordningar og uynskte hendingar, tilsyn og varsel om alvorlege hendingar, politietterforsking og straff. Dei overordna verdiane ansvarlegheit, openheit, medverknad og rettstryggleik har stått sentralt i utvalets vurderingar. Utvalet si hovudtilråding er: Betre oppfølging og ivaretaking av pasientar, brukarar og pårørande og styrking av rettene deira. Plikta til deltaking og medverknad for leiarar og tilsette er sentralt i utgreiinga. Denne utgreiinga er relevant fordi ho viser til plikta like mykje som retten til å medverka og delta når det gjeld førebygging og oppfølging av alvorlege hendingar.

NOU 2018:6 VARSLING, VERDIER OG VERN Utgreiinga (36) inneheld ei omfattande oversikt over ulike problemstillingar knytt til varsling, samt utvalet sitt forslag til lovendring og andre tiltak for å betra varslarvernet i norsk arbeidsliv. Varslingsrutinane skal utarbeidast i samarbeid med arbeidstakarane og deira tillitsvalde. Arbeidstakarane og deira tillitsvalde skal medverka i arbeid med å greia ut og vurdera kva rutinar verksemda skal fastsetja for å sikra at dei tilsette skal kunna seia frå om kritikkverdige tilhøve. Denne utgreiinga er relevant fordi ho viser at leiarar har det overordna ansvaret for å sikra og leggja til rette for gode ytringsvilkår, men at òg tillitsvalde, verneombod og arbeidstakarar har ei klar medverknadsplikt til å skapa eit miljø der det å ta opp kritikk vert handtert på ein forsvarleg måte. 

STORTINGSMELDINGAR

St. meld. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen

Samhandlingsreformen (37) peikar på at det er behov for eit tverrsektorielt folkehelsearbeid, auka helsefremjande innsats, tidleg intervensjon, og styrking av dei førebyggjande helsetenestene i kommunen. Samhandlingsreforma «Rett behandling på rett stad til rett tid», poengterte òg ei ny framtidig kommunerolle. Ei ny felles lov for helse- og omsorgstenesta, innført frå 1.januar 2012, var òg med på å synleggjera og samla kommunane sine plikter i det kommunale helsetilbodet. Tidleg innsats framfor sein innsats, og stimulering til samarbeid mellom like ledd i helsetenesta var eit hovudføremål med reforma. Denne Stortingsmeldinga er relevant fordi i arbeidet med samhandlingsreforma er ein heilt avhengig av at tilsette sine organisasjonar vert trekt med i arbeidet, og at dette må skje med respekt for etablerte avtaleordningar, men det må òg gjerast til tema korleis det kan utviklast samarbeidsordningar som har dei heilskaplege pasientforløpa som referanseramme, noko som har relevans for framtidige måtar å organisera medverknads- og deltakingsarbeidet på.

Meld. St. 10 (2012-2013) God kvalitet – Trygge tjenester

Dette er den første stortingsmeldinga om kvalitet og pasienttryggleik som dekkjer heile helse- og omsorgstenesta, tannhelsetenesta inkludert (38). Regjeringa vil rette merksemd mot innhaldet og kvaliteten i tenestene. I stortingsmeldinga vert det presentert dei overordna rammene for arbeidet med kvalitet og pasientsikkerheit i åra framover. Det vert presistert at det er nødvendig med ei heilskapleg tilnærming. Mange utfordringar er felles for heile helse- og omsorgstenesta. I tillegg er det spesielle utfordringar knytt til samhandlinga mellom tenestene. I meldinga vert det presisert at ikkje berre leiarar, men at leiarar og tilsette saman, må identifisera forbetringsområde for kvalitet og pasientsikkerheit og utvikla ein kultur for læring. Meldinga er relevant for medverknad og deltaking fordi ho presiserer tilsette sin rett og plikt til å definera problemområde og for å leggja til rette for ei ny pasient- og brukarrolle i tenestene.

Meld. St. 29 (2012-2013) Morgendagens omsorg

Denne meldinga la grunnlaget for ein framtidsretta politikk for dei kommunale omsorgstenestene ved å trekkja opp perspektiva og bidra til arbeidet med utforming av nye løysingar for omsorgsfeltet fram mot dei store demografiske utfordringane omsorgssektoren står overfor i tiåra frå 2012 (39). I meldinga vert det presisert at medarbeidarinvolvering er ein føresetnad for å få til kvalitet i tenestene, ikkje berre innan eigen organisasjon, men òg ved å bringa saman heilt nye grupper på tvers av organisatoriske skiljeliner, og på tvers av skiljet mellom offentleg sektor og sivilsamfunnet. I meldinga vert medarbeidardrive innovasjon definert som innovasjonar som er kome fram gjennom ein open og inkluderande prosess, basert på systematisk bruk av medarbeidarane sine erfaringar, idear og kunnskap. Denne Stortingsmeldinga er relevant av di medarbeidardrive innovasjon handlar både om å utvikla ein innovasjonskultur, der tilsette deltek i samtalar og refleksjonsgrupper om utvikling av tenestene jamt over, og om å trekkja dei tilsette med i konkrete innovasjonsprosessar. Tilsette har unik kunnskap om kva som er utfordringar og aktuelle problemstillingar i tenestene, og vil saman med andre brukarar vera viktige informantar og drivarar i innovasjonsarbeidet. Det vert presisert at denne tilnærminga til innovasjon utvidar innovasjonsevna og innovasjonsmoglegheitene, og er i tråd med sentrale verdiar i den norske fellesskapsmodellen.

Meld. St. 26 (2014-2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – Nærhet og helhet

Meldinga kjem med forslag om korleis den kommunale helse- og omsorgstenesta kan utviklast for å møta dagens og framtidas utfordringar (40). Regjeringa vil skapa pasientens helseteneste og hevdar at ei rekkje endringar er nødvendige for å oppnå dette. Dei største endringane hevdar dei er innanfor organisering, arbeidsdeling, arbeidsformer, kompetanse og leiing. Arbeid i team, nye arbeidsformer (proaktivitet og førebygging), betre tilgjenge, meir og breiare kompetanse er nokre av dei endringane som vert spesielt framheva. Denne Stortingsmeldinga er relevant av di her kjem det fram korleis tenestene og dei tilsette har plikt til å leggja til rette for medverknad og deltaking frå pasienten, brukarorganisasjonar, pårørande m.m.

Meld. St. 15 (2017-2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre

Reforma Leve hele livet (41) skal bidra til at eldre kan meistre livet lenger, ha tryggleik for at dei får god hjelp når dei har behov for det, at pårørande kan bidra utan at dei vert utslitne og at tilsette kan bruke kompetansen sin i tenestene. Meldinga sitt hovudfokus er å skape et meir aldersvennlig Noreg og finne nye og innovative løysingar på dei kvalitative utfordringane knytt til aktivitet og fellesskap, mat og måltider, helsehjelp, samanheng og overgangar i tenestene. Slike omstillingsprosessar må innebera stor grad av medverknad frå tilsette, eit tett partsarbeid og involvering av brukarar og pårørande. Vidare vert det presisert i meldinga kor viktig det er med god tid til planlegging, involvering og førebuing av endringar og ein god leiing av omstillingsarbeidet, noko som er eit vilkår for medverknad og deltaking. Denne Stortingsmeldinga er relevant av di den introduserer ei endring i eldreomsorga som i stor grad vil handla om kven som skal gjera kva, og korleis. Dette føreset medverknad og deltaking på alle nivå.

Omsorg 2020. Regjeringens sin plan for omsorgsfeltet 2015-2020

Omsorg 2020 (42) er regjeringa sin plan for det kommunale omsorgsfeltet i perioden 2015-2020 og avløyser Omsorgsplan 2015. Den omfattar prioriterte områder og tiltak for å styrka kvaliteten og kompetansen i omsorgstenestene, og fylgjer opp dei omtalte stortingsmeldingane nemnd over. I kapittel 5 Forenkling, fornying og forbetring gjennom innovasjon står det at innovasjon handlar om å skape nytt, opne framtida for nye utvegar og moglegheiter og om å leggje til rette for nye løysingar på problem som brukarar og tilsette møter i kvardagen. Innovasjon skil seg frå vanleg utviklingsarbeid ved at ein ikkje veit korleis løysingane kan sjå ut når ein startar. Innomed er etablert som eit nasjonalt kompetansenettverk for behovsdrive innovasjon i helse- og omsorgssektoren på oppdrag fra helse- og omsorgsdepartementet. Difi har fått i oppdrag å etablere et kompetansemiljø for innovasjon i stat og kommune. Dei vil etter kvart bli ein viktig samarbeidspartnar og for kommunal innovasjon på helse- og omsorgstenestene sitt område. Dei fem regionale Omsorgsforskingsentra og Utviklingssenteret for sykehjem og hjemmetjenester (USHT) i kvart fylke vil ha viktige funksjonar knytt til fylgjeforsking, dokumentasjon og formidling. Nasjonalt program for leverandørutvikling skal bidra til at offentlege kjøp i større grad stimulerer til innovasjon og verdiskaping. KS har utvikla verkty for kommunar som ynskjer å gå systematisk til verks i utviklingsarbeidet sitt. Denne Stortingsmeldinga er relevant av di medverknad og deltaking frå tilsette er ein sentral føresetnad for innovasjon i tenestene.

LOVER

Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern 1978 – Arbeidsmiljølova 

Arbeidsgjevar har etter arbeidsmiljølova det overordna ansvaret for arbeidsmiljøet i verksemda og er pålagd plikter som skal sikra eit arbeidsmiljø som gjev grunnlag for ein helsefremjande og meiningsfylt arbeidssituasjon, som gjev full tryggleik mot fysiske og psykiske skadeverknader, og med ein velferdsmessig standard som til ein kvar tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet. Lova skal og sikre trygge tilsettingsforhold og likebehandling i arbeidslivet, leggja forhold til rette for tilpassingar i arbeidslivet, samt gje grunnlag for at arbeidsgjevar og arbeidstakar sjølv kan ivareta og utvikla arbeidsmiljøet sitt i samarbeid med partane i arbeidslivet. Lova skal òg bidra til eit inkluderande arbeidsliv. Arbeidsgjevar har etter denne lova ei rekkje plikter, og arbeidstakar har på si side plikt til å medverka ved gjennomføring av dei tiltaka som vert sett i verk. Verneombodets og arbeidsmiljøutvalets verkeområde, rettar og plikter er fastsett i denne lova. Reglane for informasjon og drøfting er beskrive i kapittel 8, og beskriv ei generell ramme med minstekrav for informasjon og drøfting med tillitsvalde i verksemda. Reglane skal ikkje avgrensa arbeidstakarens eller tillitsvaldes rett til informasjon, drøfting og medbestemming etter reglar i andre lover, forskrifter eller tariffavtalar. Verneombodet er arbeidstakarane sin representant i verne- og arbeidsmiljøspørsmål og skal ivareta arbeidstakarane sine interesser når det gjeld verne- og arbeidsmiljøspørsmål og ivareta arbeidstakarane sine interesser i saker som har med arbeidsmiljøet å gjera. Verneombodet har og som si oppgåve å sjå til at verksemda er innretta og vedlikehalden, og at arbeidet vert utført på ein slik måte at omsynet til tryggleik, helse og velferd for arbeidstakarane er ivareteke. Verneombodet er tillagt sjå til-oppgåver, men har ikkje ansvar for at nødvendige tiltak vert sett i verk. Dette er arbeidsgjevar sitt ansvar aleine. Verneombodet har rett og plikt til å stansa farleg arbeid. Arbeidsmiljøutvalet skal vera representert av arbeidsgjevar, arbeidstakar og bedriftshelseteneste. Lova skisserer ei rekkje spørsmål arbeidsmiljøutvalet skal behandla, mellom anna planar som kan få noko å seia for arbeidsmiljøet, slik som planar om byggjearbeid, innkjøp av maskiner, rasjonalisering, arbeidsprosessar og førebyggjande tiltak. Retten til å varsla om kritikkverdige tilhøve kom inn fyrste gong i 2007.

Eit nytt kapittel i denne lova, kapittel 2A Varsling, vart lagt til ved Lov av 16.juni 2017 (44). Sjå omtale av NOU 2018:6 ‘Varsling, verdier og vern’ over. Denne lova er relevant fordi ho viser tydeleg til arbeidsgjevar og arbeidstakar sitt ansvar for sjølv å medverka og delta, saman med partane i arbeidslivet, for å utvikla og ivareta arbeidsmiljøet sitt.

Lov om kommunar og fylkeskommunar 2018 – Kommunelova

(Ny lov erstattar tidlegare kommunelov av 25.09.2982 )

Det er denne lova som gjev grunnleggjande rammevilkår for kommunane sitt sjølvstyre, verkeområde og planlegging. Kommunelova sitt føremål (KL§ 1) er som fylgjer: «Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal og legge til rette for en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard» Etter § 25 skal det i alle kommunar opprettast eitt eller fleire partssamansette utval – administrasjonsutval – for behandling av saker som gjeld tilhøvet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgjevar og dei tilsette (45). Innbyggjarane er ikkje er tilfredse med moglegheitene til å påverka kommunane, og kommunen kan verta betre til å involvera innbyggjarane sine i avgjerdsprosessar for å betra det kommunale sjølvstyret (46). Det er kommunal- og regionaldepartementet (KRD) som har eit overordna ansvar for kommunane. Kommunesektorens interesse- og arbeidsgjevarorganisasjon (KS) er ansvarleg for å vera pådrivar, rådgjevar og støttespelar i omstilling og organisasjonsutvikling i kommunal sektor, både i forhold til personalpolitiske spørsmål og leiarutvikling. Reell medverknad og deltaking er ein føresetnad for å lukkast med omstilling og organisasjonsutvikling i sektoren.

Lov om helsepersonell m.v. 1999 – Helsepersonellova

Formålet med denne lova er å bidra til tryggleik for pasientar og kvalitet i helse- og omsorgstenesta, og å auka tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstenestene 47). Verksemder som tilbyr helse- og omsorgstenester har etter § 16 ei plikt til å organisera verksemda si slik at helsepersonell vert i stand til å halda dei lovpålagde pliktene sine, mellom anna òg retten og plikta til å medverka og delta.

Lov om pasient- og brukerettigheter 1999 – Pasient og brukerrettighetslova

Formålet med lova er å bidra til å sikra folk lik tilgang på tenester av god kvalitet ved å gje pasienten rettar overfor helse- og omsorgstenestene (48). Lova skal bidra til å fremja tillitsforholdet mellom pasient og brukar og helse- og omsorgstenesta, fremja sosial tryggleik og ivareta respekten for den enkelte pasient og brukar sitt liv, integritet og menneskeverd. For å kunna innfri pasient- og brukarrettar må tilsette leggja til rette for og medverka til at det kan skje.

Lov om planlegging og byggesaksbehandling 2008 – Plan og bygningslova

Lova skal fremja berekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjonar, og planlegging etter denne lova skal bidra til å samordna statlege, regionale og kommunale oppgåver (49). I kapittel 5 vert det presisert at alle som utarbeider og fremjar planforslag har ei plikt til å leggja til rette for aktiv medverknad. Det vil seia at plikta til å sørga for tilrettelegging for aktiv medverknad skal vera den same om det er planleggjaren, andre styresmakter eller private som utarbeider planforslaget. Kommunen har ei særskild plikt og oppgåve med å sjå til at kravet om tilrettelegging for medverknad er fylgt opp, òg der andre styresmakter og private har utarbeidd planforslaget.

Lov om folkehelsearbeid 2011 – Folkehelselova

Å fremja folkehelse og bidra til god helse for heile folket er eit samfunnsansvar som alle kommunar har. Lov om folkehelsearbeid var behandla i Stortinget som ein del av Samhandlingsreformen, og tredde i kraft samtidig (50). Formålet med lova er å bidra til ei samfunnsutvikling som fremjar folkehelse. Folkehelselova påverkar kommunane til å tenkja helsefremjing, og skal sikra at kommunane set i verk tiltak og samordnar verksemda si i folkehelsearbeidet på ein forsvarleg måte. Folkehelsearbeidet i kommunane skal bidra til å førebyggja psykisk og somatisk sjukdom, skade eller liding, og beskytta befolkninga mot faktorar som kan ha negativ innverknad på helse. I dette arbeidet er kommunen pålagd å bruka alle dei verkemidla som kommunen er tillagt gjennom tenestene sine. Dette gjeld ved all lokal utvikling, planlegging, forvaltning og tenesteyting. Medverknad skal skje i alle ledd.

Kommunane har gjennom Folkehelselova fått ansvar for å fremja folkehelse i alle sektorane, både i helse og omsorg, skule-, barnehage-, bustad-, kultur-, nærings- og vegsektoren. Lova beskriv at «Helse i alt vi gjer» er eit omgrep som ein skal forstå vidt, og kommunen må derfor identifisera påverknadsfaktorar som fremjar helse på svært mange nivå. Helse i all politikk (HIAP) er eit prinsipp som pålegg kommunane å ta med folkehelse som ein del av alt planarbeid. Lova pålegg kommunane å fastsetja overordna mål og strategiar for folkehelsearbeidet. Etter Folkehelselova §7 har kommunane plikt til å setja i verk naudsynte tiltak, og tiltak skal fylgjast av langsiktig planlegging og forankrast i planarbeidet, eller setjast i verk direkte ut frå identifiserte behov for å møta lokale folkehelseutfordringar. Psykisk helse skal òg vera ein integrert del av det helsefremjande arbeidet som kommunane har ansvar for i arbeidet med å betra folkehelsa (50). Medverknad og deltaking frå tilsette er relevant for å møta folkehelseutfordringar.

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 2011 – Helse- og omsorgstenestelova

Lov om kommunale helse- og omsorgstenester (51) har som mål å førebyggja, behandla og leggja til rette for meistring av sjukdom, skade, liding og nedsett funksjonsevne. Lova skal fremja sosial tryggleik, betre levekår for vanskelegstilte, bidra til likeverd og førebyggja sosiale problem. Etter §1-1, punkt 5 er eitt av formåla med denne lova å sikra samhandling og at tenestetilbodet vert tilgjengeleg for pasient og brukar, samt sikra at tilbodet er tilpassa behova til den enkelte. Kommunen pliktar etter §3-4 å leggja til rette for samhandling mellom ulike deltenester internt i kommunen og med andre tenesteytarar der dette er nødvendig. Medverknad og deltaking er ein føresetnad for å sikra samhandling.

AVTALEVERK

Hovudavtalen for arbeidstakarar i kommunal sektor

Hovudavtalen inneheld ordningar om forhandlingar, prosedyrar og arbeidsgjevar og tillitsvalde sine rettar og plikter. Hovudavtalen er eit verkemiddel for å sikra samhandling og gode prosessar mellom partane i arbeidslivet. Avtalen vert revidert kvart andre år. Fram til 1992 var det ingen særskilte lovreglar som omhandla arbeidstakarane si medbestemming i kommunal sektor, slik tilfelle var for arbeidstakarar i privat næringsliv. Dei tilsette sin representasjon i styrande og avgjerande organ har likevel vore ein institusjonalisert praksis i kommunal sektor frå 1970- talet og framover. I kommunane kom medbestemming fyrst og fremst inn avtalevegen. Hovudavtalen har røter attende til 1966 (34). KS har likelydande hovudavtalar med om lag 40 ulike arbeidstakarorganisasjonar. Kvar arbeidstakarorganisasjon er part i hovudavtalen, men forhandlingane vert ført mellom KS og forhandlingssamanslutningane LO Kommune, Unio, YS-K og Akademikerne-K. Om rammene for samarbeidet mellom arbeidsgjevar og dei tillitsvalde heiter det mellom anna at «medbestemmelsesretten skal utøvast effektivt og rasjonelt og vera tilpassa kommunane/fylkeskommunane si organisering».